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在企業(yè)建設(shè)用地上辦理多份農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，引發(fā)多起企業(yè)和村民矛盾，在企業(yè)和村民多次提出異議、法院發(fā)出司法建議書后依然不糾錯。2023年4月23日，山東省聊城市中級人民法院對這起引發(fā)關(guān)注的民營企業(yè)起訴市（縣）政府不履行法定職責(zé)案件作出終審判決：維持一審法院撤銷臨清市政府作出的《行政處理決定書》判決，駁回上訴，維持原判。 

判決書認(rèn)定，早在2002年，案涉爭議土地已經(jīng)過臨清市、聊城市兩級政府批準(zhǔn)由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，企業(yè)實(shí)際使用后進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓。但2015年，臨清市政府又為上訴人（原審第三人）頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。 

聊城市兩級法院認(rèn)為，在此情況下，使用該土地的企業(yè)臨清市天星滾針軸承廠（以下簡稱天星廠）申請臨清市政府撤銷該承包經(jīng)營權(quán)證，臨清市政府收到申請后未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性解決。 

臨清市天星滾針軸承廠大門

“法院這次終審判決，讓長期陷入法律糾紛的企業(yè)稍稍舒了口氣，但距離真正解決問題，還不知要走多遠(yuǎn)！”涉事企業(yè)臨清市天星廠負(fù)責(zé)人曹興良說。 

“一女二嫁” 埋下矛盾隱患

《法治日報(bào)》記者了解到，因當(dāng)?shù)貙⒁粔K土地“二許”，造成企業(yè)和村民之間糾紛連連、訟案不斷，持續(xù)長達(dá)十幾年。 

法院審理查明：2002年，山東聊城市下轄的臨清市唐園鎮(zhèn)村民為興辦企業(yè)，經(jīng)向臨清市、聊城市人民政府申請批準(zhǔn)，在該鎮(zhèn)閆杏園村建起一家熱處理廠。建廠之初，租賃了閆杏園村村民的承包地，承包該地塊的村民閆某等人持有土地承包經(jīng)營權(quán)證。 

2002年6月，聊城市人民政府根據(jù)臨清市人民政府《關(guān)于唐園鎮(zhèn)局部調(diào)整規(guī)劃建設(shè)天星軸承廠等三項(xiàng)目用地農(nóng)轉(zhuǎn)用的請示》，作出聊政字（2002）119號《聊城市人民政府關(guān)于臨清市唐園鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整和天星軸承廠等三項(xiàng)目用地農(nóng)轉(zhuǎn)用的批復(fù)》。同年8月，臨清市人民政府作出臨政土字（2002）10號批復(fù)，其中載明熱處理廠使用的2462平方米土地包括上述承包地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。 

熱處理廠大門

按照正常情況，臨清市政府應(yīng)當(dāng)在這塊土地依法依規(guī)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之后，對擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的村民予以補(bǔ)償或?qū)Τ邪剡M(jìn)行調(diào)整，以確保村民的合法權(quán)益。 

但接下來的事實(shí)卻是，當(dāng)?shù)夭坏L期未調(diào)整村民的承包地，還要求村民長年繳納包括清淤費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、揚(yáng)水站運(yùn)行費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)等多種費(fèi)用，甚至在該建設(shè)用地已經(jīng)批復(fù)并實(shí)際使用13年之后的2015年，仍將這塊土地“確定”為承包地——2015年7月，經(jīng)臨清市唐園鎮(zhèn)政府報(bào)送申請發(fā)證材料，臨清市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局審查，臨清市政府為村民接續(xù)頒發(fā)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。 

知錯不糾 涉案土地糾紛不斷

一塊土地，“制造”出兩個不同的使用主體，為其后的糾紛埋下了隱患。 

一方面，涉事企業(yè)天星廠“招惹”上與此相關(guān)的行政民事刑事訴訟20余起，經(jīng)年累月，“剪不斷，理還亂”。 

2010年，已接手熱處理廠整體轉(zhuǎn)讓的天星廠，因持有承包經(jīng)營權(quán)證的村民仍占用該廠部分房屋，向法院起訴，要求判決村民從廠內(nèi)搬出，排除妨害，臨清市法院一審判決天星廠勝訴。村民以自己持有承包經(jīng)營權(quán)證、擁有使用權(quán)為由提出上訴，聊城市中院判決駁回上訴，維持原判。 

此后，該案歷經(jīng)多年“馬拉松式”審理，2016年聊城中院再審認(rèn)定，天星廠“對涉案地上物享有所有權(quán)，對相應(yīng)土地享有使用權(quán)不當(dāng)”，作出改判，駁回天星廠排除妨礙的訴訟請求。 

其后，天星廠再次起訴，要求村民賠償占據(jù)該廠給其造成的損失20萬元，后被山東省高級人民法院駁回。 

2020年，天星廠向臨清市政府提交申請，提出由于市政府違法行為直接導(dǎo)致企業(yè)無法正常生產(chǎn)經(jīng)營，請求其撤銷2015年頒發(fā)的涉事土地承包經(jīng)營權(quán)證。臨清市政府作出處理決定，駁回其申請。 

2021年，天星廠轉(zhuǎn)而向法院起訴，請求法院判令臨清市政府履行法定職責(zé)，撤銷其頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；依法判令臨清市政府賠償因違法行政行為導(dǎo)致企業(yè)無法正常經(jīng)營所造成的經(jīng)濟(jì)損失10萬元。  

2022年12月，高唐縣法院接受聊城中院指定管轄審理此案，一審判決撤銷臨清市政府2020年12月作出的《行政處理決定書》；對于原告2020年提交的申請依法作出處理。 

記者注意到，高唐縣法院在判決書中載明：“本案的起因是閆杏園村委會以興辦村辦企業(yè)用地名義提出用地申請，在申請獲批后未及時對涉案土地承包經(jīng)營權(quán)人予以補(bǔ)償或調(diào)整承包地，致使已經(jīng)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的涉案土地仍被作為承包地發(fā)包和頒證?！?nbsp;

“為實(shí)質(zhì)性解決爭議，本院已向被告臨清市政府發(fā)出司法建議，建議其作出相應(yīng)處理?！痹撆袥Q書提出。 

無地可用 村民提起行政訴訟

與企業(yè)的遭遇相“對應(yīng)”，多年來，持有土地承包證的村民一方也為此“身陷”訟事。 

2011年，村民閆某等不服聊城市政府聊政字（2002）119號土地行政批復(fù)，向聊城中院提起行政訴訟，聊城中院一審判決維持聊城市政府該批復(fù)。閆某不服提起上訴，山東省高院判決駁回上訴，維持原判。 

“本案農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用申請、審批、補(bǔ)償耕地等程序均符合當(dāng)時我國土地管理法的相關(guān)規(guī)定，一審法院判決認(rèn)定正確。上訴人認(rèn)為，根據(jù)2003年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國土地承包法》第十六條第二款的規(guī)定，承包地被依法征用、占用的，承包方有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，所以本案農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應(yīng)該獲得補(bǔ)償。因本案農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批復(fù)作出時間為2002年6月19日，根據(jù)我國新法不溯及既往的原則，對上訴人的該項(xiàng)上訴理由，本院不予支持?！鄙綎|省高院在判決書中指出。 

此前，閆某等不服聊城市政府作出的聊政字（2002）119號批復(fù)，向省政府提出行政復(fù)議申請，省政府經(jīng)審理，維持了該批復(fù)。 

2017年，村民閆某以排除妨害為由將天星廠訴至法院，后申請撤訴。 

之后，村民閆某等再以土地租賃合同糾紛起訴熱處理廠及時任負(fù)責(zé)人，2019年法院裁定駁回起訴，閆某等不服再提上訴，法院裁定駁回上訴，維持原裁定。 

13年來，日夜往復(fù)，斗轉(zhuǎn)星移，當(dāng)年的明星企業(yè)，曾被時任臨清縣委書記稱為“背著專利創(chuàng)市場”的天星廠早已經(jīng)“星光不再”；而手持土地承包證的村民依舊不得不面對無地可用的現(xiàn)實(shí)。 

正本清源 莫讓判決成為“法律白條”

按照國家農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負(fù)責(zé)對村集體組織（發(fā)包方）上報(bào)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證申請材料進(jìn)行初審；縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門（注：現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府報(bào)送的申請材料予以審核。申請材料符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿，報(bào)同級人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。 

依據(jù)該規(guī)定，臨清市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證申請材料負(fù)有審核之責(zé)，那么該局當(dāng)初是如何審核的？記者采訪中，該局工作人員答復(fù)：“臨清全市要發(fā)15萬個證，具體審核部門應(yīng)該是鎮(zhèn)政府經(jīng)管站。” 

而唐園鎮(zhèn)政府經(jīng)管站負(fù)責(zé)人則稱：“閆杏園村委會與村民簽訂了農(nóng)村土地承包合同，經(jīng)管站只是見證機(jī)關(guān)，并無審核權(quán)。” 

“解鈴還須系鈴人”?，F(xiàn)在，法院已經(jīng)作出終審判決，臨清市政府及有關(guān)部門如何從根本上解決這一問題，人們拭目以待。 

“一些政府部門不作為、亂作為，讓一個本應(yīng)發(fā)明創(chuàng)造、開拓市場的民營企業(yè)長年應(yīng)對官司、疲于應(yīng)訴，嚴(yán)重破壞了營商環(huán)境，而本該享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益的村民，其權(quán)益也被剝奪，給基層社會治理帶來巨大壓力。當(dāng)?shù)卣?、司法機(jī)關(guān)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)作為、正本清源、依法解決，體現(xiàn)政府部門為民服務(wù)情懷，彰顯法律公平公正?！庇蟹山缛耸吭诮邮苡浾卟稍L時指出。 

“治未病” 預(yù)警預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)隱患 

“行政訴訟案件是法治政府‘晴雨表’，這種負(fù)面信息反饋對發(fā)現(xiàn)、補(bǔ)齊依法行政‘短板’有‘對癥下藥’作用，我們以此為切入點(diǎn)推進(jìn)法治政府建設(shè)，消除社會風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高依法行政能力，有力維護(hù)社會穩(wěn)定。”聊城市有關(guān)負(fù)責(zé)人對行政應(yīng)訴有著清醒的認(rèn)識。 

“告官見官、出庭出聲”已經(jīng)成為行政應(yīng)訴“規(guī)定動作”。早在2019年以來，聊城市委市政府辦公室、依法治市辦公室等先后6次印發(fā)《聊城市行政應(yīng)訴管理辦法》等“硬杠杠”，規(guī)定黨政主要負(fù)責(zé)人為嚴(yán)格履行法治建設(shè)第一責(zé)任人，要求各級負(fù)責(zé)人積極出庭應(yīng)訴、參與糾紛化解。2021年，主要責(zé)任人出庭應(yīng)訴全覆蓋列入市政府工作目標(biāo)，時任市長李長萍曾兩次帶領(lǐng)市政府領(lǐng)導(dǎo)班子參加行政案件庭審觀摩。 

“敗訴本身對于行政機(jī)關(guān)，也是促進(jìn)其改進(jìn)工作、規(guī)范行政行為的法治化手段和措施。”一位長期參與行政案件審理的法官告訴記者。 

據(jù)悉，為了加強(qiáng)對行政訴訟案件分析研判，聊城市建立敗訴案件通報(bào)機(jī)制，每年由市長主持召開各縣市區(qū)和市直部門“一把手”參加的行政應(yīng)訴敗訴案件通報(bào)會，深刻分析敗訴原因，研討提高依法行政有效措施。2018年以來，每年撰寫一篇行政案件分析報(bào)告，公開發(fā)布法治政府建設(shè)白皮書，讓群眾審閱法治“答卷”。

來源｜法治日報(bào)