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近日，央視財(cái)經(jīng)調(diào)查推出一期題為《農(nóng)田里為何“長(zhǎng)”出光伏電站？》的欄目，直指湖北某地光伏電站違規(guī)占用基本農(nóng)田。在嚴(yán)守18億畝耕地“紅線”的大背景下，該節(jié)目一經(jīng)推出，便上升成為光伏行業(yè)重大輿情之一，新能源用地問(wèn)題再次被推到了風(fēng)口浪尖。

事實(shí)上，光伏用地已經(jīng)成為一個(gè)行業(yè)共性問(wèn)題，土地資源稀缺、租金成本抬高、稅費(fèi)增加，都是當(dāng)前光伏電站用地面臨的挑戰(zhàn)。但在用地“紅線”面前，投資企業(yè)的土地合規(guī)要求愈發(fā)嚴(yán)苛。

在當(dāng)前的行業(yè)背景下，尤其是在國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)融合的過(guò)程中，光伏用地問(wèn)題并不能一言以蔽之。

土地變更手續(xù)不及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)上述湖北項(xiàng)目，該項(xiàng)目業(yè)主告訴光伏們，“項(xiàng)目土地手續(xù)合法合規(guī)”。據(jù)一位熟悉湖北新能源市場(chǎng)的行業(yè)主管單位負(fù)責(zé)人介紹，從流程上來(lái)看，“近幾年來(lái)，湖北省所有的光伏項(xiàng)目申報(bào)時(shí)都需附帶場(chǎng)址拐點(diǎn)坐標(biāo)，所有的光伏項(xiàng)目都需要自然資源部門(mén)出具明確的用地支持意見(jiàn)。有些地塊已經(jīng)從基本農(nóng)田調(diào)整為了一般耕地，但對(duì)應(yīng)的土地性質(zhì)變更手續(xù)未能及時(shí)更新，這個(gè)需要進(jìn)一步與自然資源主管部門(mén)進(jìn)行核實(shí)。就湖北省光伏項(xiàng)目而言，總體上是沒(méi)有什么問(wèn)題的。”

光伏們了解到，近年來(lái)，光伏項(xiàng)目在投資備案環(huán)節(jié)對(duì)前期手續(xù)、土地報(bào)批的完整程度要求越來(lái)越嚴(yán)格，不少省份已經(jīng)將土地手續(xù)作為新能源指標(biāo)競(jìng)配的前置條件之一。

“這個(gè)地塊以前確實(shí)是基本農(nóng)田，但是后續(xù)主管部門(mén)已經(jīng)報(bào)批將該地塊調(diào)整為了一般耕地，項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)也通過(guò)占補(bǔ)平衡的方案開(kāi)墾了其他耕地置換?！绷硪晃婚L(zhǎng)期在湖北負(fù)責(zé)新能源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的央企業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人補(bǔ)充到，“老百姓手中的土地承包證明未及時(shí)更新土地性質(zhì)，征地則按照調(diào)整后的一般耕地租金標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，老百姓可能是對(duì)此產(chǎn)生了較大的異議?！?/span>

2023年3月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》，文件明確禁止占用耕地，但同時(shí)也表示存量遺留項(xiàng)目可按批準(zhǔn)立項(xiàng)時(shí)用地預(yù)審和用地有關(guān)意見(jiàn)執(zhí)行占用耕地。但湖北上述項(xiàng)目建設(shè)、完工于2021年，彼時(shí)執(zhí)行的用地文件系國(guó)土8號(hào)文，光伏項(xiàng)目是可以占用一般耕地的。

從光伏們了解到的情況來(lái)看，該報(bào)道中指出的光伏占用基本農(nóng)田一事，核心原因大概率是政策調(diào)整下的手續(xù)更新不及時(shí)導(dǎo)致，當(dāng)然，最終結(jié)論還需等待相關(guān)主管部門(mén)的調(diào)查。

“報(bào)道里直指光伏電站占用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，但做過(guò)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的都知道高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田或者基本農(nóng)田是光伏用地紅線，碰都不能碰”，一位熟悉光伏電站開(kāi)發(fā)情況的行業(yè)人士認(rèn)為，“湖北該項(xiàng)目投資企業(yè)也是行業(yè)的資深企業(yè)了，不太可能會(huì)犯這樣的錯(cuò)誤”。

事實(shí)上，類似的情況不止一例。2020年，某社會(huì)媒體報(bào)道榆林某央企光伏施工，推平毛烏素沙漠千畝林草地、占用牧草地等，將光伏行業(yè)推到風(fēng)口浪尖，引起了社會(huì)大眾的強(qiáng)烈反響。然而，在經(jīng)過(guò)國(guó)家林草局、陜西林草局等主管部門(mén)月余細(xì)致調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目被指“推平草林地”、“砍伐10萬(wàn)株楊樹(shù)”一事不實(shí)，并且該項(xiàng)目前期21項(xiàng)手續(xù)完整。

其中的問(wèn)題在于，所涉土地性質(zhì)盡管在當(dāng)?shù)乜h市為“牧草地”，但在國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)辦公室公布的《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》中，項(xiàng)目所占地塊類型為未利用地，相關(guān)數(shù)據(jù)未能及時(shí)融合，故存在土地性質(zhì)不一的認(rèn)定。

但是，一番波動(dòng)之下，對(duì)投資企業(yè)而言卻帶來(lái)不容小覷的傷害，項(xiàng)目停工、窩工損失甚至是項(xiàng)目不能及時(shí)上網(wǎng)導(dǎo)致的電價(jià)下調(diào)等經(jīng)濟(jì)損失無(wú)法估量。

然而，更多的光伏項(xiàng)目在政策變更時(shí)，新老政策不一甚至?xí)媾R被拆除或者違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

政策變動(dòng)正成為光伏用地最大的風(fēng)險(xiǎn)

在近十年的發(fā)展過(guò)程中，光伏用地的土地類型、標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)的辦理都在不斷變化中，這導(dǎo)致了此前部分合法合規(guī)的項(xiàng)目被動(dòng)成為“違規(guī)”項(xiàng)目，對(duì)于存量電站而言，用新規(guī)來(lái)判定既有項(xiàng)目已經(jīng)成為當(dāng)前光伏用地面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一，尤其是國(guó)土“二調(diào)”數(shù)據(jù)向“三調(diào)”數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換過(guò)程中， 這一風(fēng)險(xiǎn)正在加劇。

以泗洪領(lǐng)跑者項(xiàng)目為例，2017年泗洪領(lǐng)跑者獲批開(kāi)建，2018年項(xiàng)目陸續(xù)并網(wǎng)。2022年，該項(xiàng)目由于占用行洪通道以及未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)，受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組與淮河水利委員會(huì)的核查，被要求拆除。

然而，項(xiàng)目違規(guī)的追溯政策之一系2021年印發(fā)的《水利部關(guān)于印發(fā)河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目各流域管理機(jī)構(gòu)審查權(quán)限的通知》，彼時(shí)該項(xiàng)目已經(jīng)建成2年之久。所涉企業(yè)表示，泗洪項(xiàng)目前期階段，各企業(yè)都辦理了相關(guān)手續(xù)，但政府部門(mén)的手續(xù)一時(shí)一變，“在當(dāng)時(shí)能辦理、能確認(rèn)的手續(xù)都是完整的。企業(yè)在前期開(kāi)發(fā)手續(xù)方面還是非常謹(jǐn)慎的，一些手續(xù)不完整的項(xiàng)目，寧愿拖一下也不會(huì)冒險(xiǎn)去開(kāi)工”。

同樣是在2017年，山東省多個(gè)光伏項(xiàng)目因用地問(wèn)題被要求拆除，投資商訴至法院后，證據(jù)顯示所涉項(xiàng)目取得了各級(jí)主管部門(mén)的支持性審批意見(jiàn)或手續(xù)，政府也承諾了相關(guān)用地進(jìn)行調(diào)整以符合光伏用地政策。

最終，法院判決項(xiàng)目違規(guī)并非僅投資商自身原因造成，政府應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，這些項(xiàng)目最終還是被拆除，投資商在法院勝訴也難以拿到相關(guān)賠償，甚至在訴訟期間的相關(guān)地塊已經(jīng)調(diào)整至合規(guī)也未能挽回?fù)p失。

在存量項(xiàng)目面臨新老政策銜接導(dǎo)致光伏用地性質(zhì)不一的同時(shí)，新建項(xiàng)目同樣舉步維艱。近兩年來(lái)，各省已先后廢止了超30GW的光伏指標(biāo)，主要原因系光伏用地政策的變更，其中的部分項(xiàng)目因不滿足實(shí)施條件最終不得不廢止。

某被取消指標(biāo)的光伏開(kāi)發(fā)人員表示，“項(xiàng)目申報(bào)時(shí)一般農(nóng)用地是可用的，但新規(guī)出臺(tái)后，一般農(nóng)用地停止備案，前期的開(kāi)發(fā)費(fèi)用幾乎全部沉沒(méi)。不是不想按期并網(wǎng)，主要還是土地手續(xù)辦不下來(lái)?！?/span>

類似的案例比比皆是，某中部省份光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)人士告訴光伏們，該省份其項(xiàng)目在2022年申報(bào)的時(shí)候土地性質(zhì)還是荒地，到項(xiàng)目面臨開(kāi)工的時(shí)候，為完成占補(bǔ)平衡考核指標(biāo)，該地塊被調(diào)整成一般農(nóng)田，地方政府要求按照6-7萬(wàn)/畝全面積征收耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償費(fèi)。

自去年以來(lái)，光伏行業(yè)用地政策出現(xiàn)了較大變化，農(nóng)、林、漁、海等相關(guān)主管部門(mén)均有新政出臺(tái)，光伏用地問(wèn)題已經(jīng)成為投資商當(dāng)下最大的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論是存量項(xiàng)目還是新建項(xiàng)目，新政背后的政策銜接、變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)始終存在。

涉及到本次事件中的投資商也擔(dān)憂道，“現(xiàn)在各地都有類似的問(wèn)題，行業(yè)被搞的很煩，投資商已經(jīng)不敢進(jìn)行大投資了?！?/span>

中國(guó)新能源發(fā)展至今，用地已經(jīng)成為最核心的問(wèn)題之一。面對(duì)用地，新能源投資企業(yè)感受深刻，政策變更、新老數(shù)據(jù)融合會(huì)產(chǎn)生用地的合規(guī)性問(wèn)題，新能源企業(yè)一方面應(yīng)審慎最新的用地性質(zhì)要求開(kāi)展項(xiàng)目投資建設(shè)，另一方面也應(yīng)梳理存量項(xiàng)目的各類合規(guī)手續(xù)批文，依法保護(hù)自身合理的“信賴?yán)妗薄?/span>

會(huì)議通知：2024年4月17-19日，中國(guó)新能源電力發(fā)展論壇暨第八屆新能源電站設(shè)計(jì)、工程與設(shè)備選型研討會(huì)將在湖北武漢召開(kāi)，會(huì)議邀請(qǐng)了行業(yè)資深律師就“新能源用地問(wèn)題與法律風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行深入的交流與探討。