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“取消一切對各級檢察機關特別是基層檢察機關的不必要、不恰當、不合理考核，不再執(zhí)行檢察業(yè)務評價指標體系，不再設置各類通報值等評價指標，不再對各地業(yè)務數(shù)據(jù)進行排名通報。”

10月15日、16日，最高人民檢察院先后召開檢委會（擴大）會議和黨組會議，研究加強和改進檢察管理、為基層減負的措施，提出“一取消三不再”，一體抓實“三個管理”。會議內(nèi)容一經(jīng)報道，備受社會各界關注，在檢察系統(tǒng)內(nèi)外引起強烈反響。

“一取消三不再”具體涵蓋哪些內(nèi)容？檢察工作中又將如何一體抓好“三個管理”？近日，最高檢案件管理辦公室主任申國軍接受了《法治日報》記者專訪。

修修補補還是下決心取消

記者：最高檢2020年出臺《檢察機關案件質(zhì)量主要評價指標》（以下簡稱《評價指標》）以來，《評價指標》經(jīng)過了多次修改，不斷進行完善，這次為什么不再進一步修改，而是選擇了直接取消？

申國軍：為適應“四大檢察”“十大業(yè)務”法律監(jiān)督新格局，最高檢于2019年初組織研制辦案質(zhì)量評價指標。2020年1月，最高檢首次印發(fā)《評價指標》，設置評價指標87項。2021年10月、2023年3月和2024年1月經(jīng)過三次修改，指標數(shù)量逐步精簡為60項、46項和38項?？梢哉f，每次修改，都是針對存在的各種問題，朝著更加科學、更加符合司法規(guī)律的方向發(fā)展，都是努力讓檢察官“不被數(shù)據(jù)所困，不被考核所累”?！对u價指標》對于引導各級檢察機關依法履行法律監(jiān)督職責、推動“四大檢察”格局的形成發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

然而在指標實際運行過程中，我們也越來越深刻地感受到，《評價指標》雖然摒棄了絕對數(shù)量，采用比率的方式，強調(diào)指標的統(tǒng)計、分析、研判功能，淡化指標的通報、考核、評比功能，但在運行較長時間后，數(shù)據(jù)管理簡潔、直觀的效能在實踐中逐漸出現(xiàn)副作用和“異化”現(xiàn)象。一些地方唯指標、卷數(shù)據(jù)，工作“盯著數(shù)據(jù)看”、辦案“圍著數(shù)據(jù)轉”，有少數(shù)地方甚至為了數(shù)據(jù)好看，不惜搞注水案、湊數(shù)案，嚴重影響了檢察機關法律監(jiān)督的權威性，給檢察工作全面健康開展所帶來的負面影響可以說已經(jīng)超過了指標發(fā)揮的正向效果。

從目前的情況看，只要有指標存在，就不可避免地會出現(xiàn)“非理性的卷”“不正常的比學趕超”。而且，檢察工作是一種社會性工作，與工廠標準化的制造產(chǎn)品不同，通過設定指標的方式對檢察辦案工作進行考評，其科學性、合理性存在很大的爭議。這些問題，都不是再來一次或者幾次修改能夠解決的，那樣只能治標不治本，我們必須突破過去的思維束縛，尋找新的解決方案。今年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》，要求考核應當化繁為簡，壓減考核指標，不層層加碼，不得以通報排名的形式變相進行考核，把基層干部從繁復考核中解脫出來，把更多精力用到抓落實上。黨中央的新要求進一步激發(fā)了我們抓緊解決這一問題的緊迫感和責任感。經(jīng)過深入調(diào)研和反復論證，我們認為，檢察業(yè)務評價指標體系曾經(jīng)發(fā)揮了其應有的作用，但在高質(zhì)效辦案、檢察工作現(xiàn)代化的歷史背景下，通過指標考核方式進行管理的模式已經(jīng)不能適應新的時代要求，可以說，這種指標體系和管理方式已經(jīng)完成了其階段性歷史使命，再在這個基礎上修修補補，仍然難以從根本上解決問題，適時停止使用利大于弊。

記者：也有人提出，指標考核是推動工作的抓手，您在前面也談到指標體系過去確實發(fā)揮了作用。現(xiàn)在直接取消，是不是太過絕對了？

申國軍：對，我也聽到過這種說法，認為這樣是“把洗澡水和孩子一起倒掉”。其實，這就是剛才說到的利弊權衡和選擇的問題。對業(yè)務的考評，最初源于地方檢察機關的實踐探索，在一定歷史階段確實是推動檢察工作的一項重要抓手。但考核只是管理的一種機制、一種手段，要不要采用這種機制、手段，其實是一個利弊權衡、時代選擇的結果。從2005年最高檢原反貪部門開展條線考評開始，最高檢先后經(jīng)歷了各業(yè)務部門在條線上組織對下考評的自我管理，到2010年最高檢統(tǒng)一組織打分考評，以及到后來的下發(fā)檢察業(yè)務統(tǒng)計數(shù)據(jù)、檢察業(yè)務核心數(shù)據(jù)和建立案件質(zhì)量評價指標體系等不同階段，其實我們可以很清晰地看到這樣的過程。20世紀末，我國的刑法、刑事訴訟法都進行了第一次大的修改，檢察機關也經(jīng)歷了一次重要的內(nèi)設機構改革，許多新業(yè)務、新工作的開展需要通過一些機制進行推動，所以就有了一些地方檢察機關和各業(yè)務條線自發(fā)推動的業(yè)務考核。到后來最高檢聽取基層呼聲，對各地、各部門自行組織的考核進行統(tǒng)一規(guī)范，于是有了后來的統(tǒng)一打分考評機制。這一機制在實施過程中出現(xiàn)了一些問題，因此，最高檢自2011年起就已經(jīng)明確不再對各省級院的檢察業(yè)務進行排名考核，這是這個階段結合歷史經(jīng)驗、權衡利弊后的選擇。

2020年前后，隨著檢察機關兩反職能轉隸、內(nèi)設機構改革、公益訴訟等業(yè)務的開展，初步確立“四大檢察”新格局，檢察機關又一次面臨許多新職能、新工作需要推動、促進，此時，案件質(zhì)量評價指標體系就應運而生，以此作為推動檢察工作發(fā)展的重要抓手。經(jīng)過這幾年的發(fā)展，檢察工作實現(xiàn)了職能重塑、機構重組、機制重構，形成了刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督新格局，檢察工作邁入平穩(wěn)發(fā)展階段。與此同時，《評價指標》實施中的問題暴露的也越來越多，在這個過程中，最高檢針對實踐問題作出過三次修改，反復提出過各種要求進行糾偏。比如，針對一些地方“無限追高或者追低”，將一些指標確定為“中性指標”，對一些指標設置過“通報值”，強調(diào)指標數(shù)據(jù)不是越高越好，也不是越低越好，對某些指標只要達到通報值就不再通報具體數(shù)值，防止無限追高追低；對一些指標通報值還根據(jù)工作發(fā)展多次進行過調(diào)整。但正如前面講到的，只要有“指標”，就會有人主動去“比大小”，不可避免地去“卷”，甚至層層加碼、“注水”、造假。一些地方把“中性指標”當成“競爭性指標”“正向指標”或者“負項指標”，把“通報值”當成“達標值”，甚至對超過通報值、遠超通報值的基層院按“貢獻值”加分等。這就導致一些下級院尤其是基層院不得不過于關注數(shù)據(jù)指標、考核排名，辦案人員為數(shù)據(jù)所困、為考核所累，沒有辦法把注意力集中在高質(zhì)效辦好每一個案件上，嚴重違背了指標設計的初衷。如何權衡取舍，對我們來說也是個考驗。

實事求是是我們黨的基本思想方法、工作方法、領導方法，體現(xiàn)在檢察履職辦案中就是要遵循司法規(guī)律。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡。體現(xiàn)在檢察工作中，就是各地、各級檢察機關發(fā)展基礎、條件、環(huán)境千差萬別，各種案件類型、重點辦案領域差異較大。東、中、西部地區(qū)檢察機關在業(yè)務素能、業(yè)務保障等方面可比性不強，邊疆地區(qū)檢察機關的工作重點、案件類型和其他地區(qū)有所不同，基層檢察機關的工作任務、辦案模式和最高檢、省級院也不一樣。在這種情況下，只看指標，只看通報值，80%就是好，79%、78%就是不好嗎？在全國范圍內(nèi)用一組指標、一個標準、一套數(shù)據(jù)，“一把尺子量天下”，評價各地檢察履職優(yōu)劣，既不科學，也不全面，更不合理。

特別是隨著國家從高速發(fā)展邁進高質(zhì)量發(fā)展階段，檢察工作也必須從指標數(shù)據(jù)管理轉向質(zhì)效管理。司法工作要符合司法規(guī)律，司法案件不是工廠生產(chǎn)的螺絲釘，每一個案件都是“鮮活的”，有特殊性，不能簡單用數(shù)量衡量質(zhì)效。經(jīng)反復研究和綜合考量，最高檢黨組下決心取消一切不必要、不恰當、不合理的考核，一體抓好檢察業(yè)務管理、案件管理、質(zhì)量管理，這是構建符合我國國情和檢察實際管理制度的應有之義，是順應檢察工作發(fā)展、回應基層期待的重大決策，有利于貫通“最初一公里”和“最后一公里”，對于推動檢察管理現(xiàn)代化、檢察工作現(xiàn)代化，實現(xiàn)新時代新征程檢察工作高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

“一取消三不再”涵蓋哪些范圍

記者：現(xiàn)在“一取消三不再”已經(jīng)成為檢察系統(tǒng)，甚至是法律界的熱詞，具體“取消”的是什么，“三不再”又是指什么？

申國軍：的確，社會各界，特別是司法實務界、法律界都給予了廣泛關注。

“一取消”就是取消一切對各級檢察機關特別是基層檢察機關的不必要、不恰當、不合理考核。什么是“不必要、不恰當、不合理”？我們理解，那種簡單地、機械地用指標數(shù)據(jù)進行排名的考核，就可以劃歸為不必要、不恰當、不合理。過去，雖然最高檢一直在強調(diào)我們制定的是案件質(zhì)量“評價”指標，不是“考核”指標，強調(diào)其統(tǒng)計、分析、研判的功能，但地方檢察機關、有些業(yè)務條線在《評價指標》基礎上，進一步設置了本地區(qū)、本條線的指標，以此為依據(jù)對下級檢察機關、檢察業(yè)務條線和檢察辦案人員進行排名、考核，這些都屬于不恰當、不合理的考核，我們要求是都要一律取消。

“三不再”，主要是一些工作要求，具體包括：

一是不再執(zhí)行檢察業(yè)務評價指標體系。剛才談到的問題，雖然出在地方、出在基層，但根在最高檢。所以，首先不再執(zhí)行《評價指標》。同時，地方各級檢察機關也要停止執(zhí)行之前依據(jù)該文件設置的本地指標，更不得再設置新的指標。最高檢各個業(yè)務條線要停止執(zhí)行之前依據(jù)《評價指標》設置的本條線指標，不再通過這些指標對本條線業(yè)務進行考評。各級檢察院政工部門在開展檢察人員考核時，也要停止執(zhí)行依據(jù)《評價指標》設置的業(yè)績考評指標，更加注重對檢察人員德、能、勤、績、廉的全面考核。

二是不再設置各類通報值等評價指標?！对u價指標》設置了一些通報值，本意是減輕考核壓力，達到通報值即不再通報，通報值上下浮動一點都是正常的，避免無限追高追低。但在實踐中，一些地方把通報值指標當作正向指標，把通報值當作及格線、達標線，對于已經(jīng)優(yōu)于通報值的評價指標，仍然追求更高或更低，增加辦案負擔，違背辦案規(guī)律。各級檢察機關、各個業(yè)務條線既要停止執(zhí)行原來《評價指標》設置的6項通報值，也要取消本地區(qū)、本條線通報值等評價指標。

三是不再對各地業(yè)務數(shù)據(jù)進行排名通報。對評價指標進行排名通報，忽略了各地基礎條件不一樣的現(xiàn)實情況，“一刀切”的評價模式既不客觀，更不合理。各級檢察機關、各個業(yè)務條線不得再對本地區(qū)、本條線業(yè)務數(shù)據(jù)進行排名，切實把工作重點放到提高案件辦理質(zhì)效上來。

“一取消三不再”體現(xiàn)了鮮明的問題導向和價值取向，涉及每一個檢察院、每一名檢察人員，落實好這一要求，是當前全國檢察機關的重要任務。

破立并舉重在做好后半篇文章

記者：取消指標數(shù)據(jù)考核之后，檢察機關具體要怎么干？

申國軍：這涉及到“破”和“立”的關系問題。省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班指出，要堅持破和立的辯證統(tǒng)一，破立并舉、先立后破，該立的積極主動立起來，該破的在立的基礎上及時破，在破立統(tǒng)一中實現(xiàn)改革蹄疾步穩(wěn)。

早在今年初，最高檢就出臺了《關于加快推進新時代檢察業(yè)務管理現(xiàn)代化的意見》，系統(tǒng)闡釋了加強檢察業(yè)務管理的重要意義、總體要求，從推進檢察業(yè)務管理理念、體系、機制、能力現(xiàn)代化等方面，提出了一系列工作舉措，特別是明確提出了著力構建檢察長和檢察委員會宏觀管理為統(tǒng)領、業(yè)務部門自我管理為基礎、案管部門專門管理為樞紐、相關部門協(xié)同管理為保障的全方位、立體化檢察業(yè)務管理組織體系。這就是構建符合我國國情和檢察實際的檢察業(yè)務管理新格局的“立”。

與之相對應，“一取消三不再”后面還有半句，那就是一體抓好“三個管理”：切實、真正把檢察管理從簡單的數(shù)據(jù)管理轉向更加注重業(yè)務管理、案件管理、質(zhì)量管理上來，更加注重對重點案件類型、重點辦案領域、重要業(yè)務態(tài)勢的分析研判上來，更加注重落實和完善司法責任制上來，引導各級檢察機關、廣大檢察干警樹立和踐行正確政績觀，進一步聚焦法律監(jiān)督主責主業(yè)，進一步回歸高質(zhì)效履職辦案本職本源，進一步落實和完善司法責任制，把注意力和主要精力聚焦到高質(zhì)效辦好每一個案件和案件的每一個環(huán)節(jié)上，朝著“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的方向不懈努力。

所以，怎么“立”？核心就是高質(zhì)效辦好每一個案件，主線是落實和完善司法責任制，抓手是案件質(zhì)量檢查評查和司法責任追究懲戒。在全方位、立體化檢察業(yè)務管理新格局下，要抓“三個管理”，各級院、檢察長、各個部門都有責任，但側重點有所不同。業(yè)務部門承擔本部門案件管理、質(zhì)量管理的主要職責，也承擔對本條線業(yè)務管理的具體職責。如民事檢察部門，承擔加強民事檢察案件管理、質(zhì)量管理職責，也承擔加強對民事抗訴、再審檢察建議情況等重要業(yè)務態(tài)勢、虛假訴訟防治等重點辦案領域進行分析研判的業(yè)務管理職責。案管部門側重業(yè)務的宏觀管理，通過業(yè)務數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析為宏觀決策提供參考，也負有流程管理等案件管理職責、統(tǒng)籌組織實施案件質(zhì)量評查等質(zhì)量管理職責。檢務督察部門側重通過司法責任認定與追究，推動提升質(zhì)量管理實效?！叭齻€管理”相互銜接、相互貫通，你中有我、我中有你。下一步，我們將結合落實“三個管理”，進一步明確各個部門職責，推動業(yè)務管理、案件管理、質(zhì)量管理相貫通。

記者：考核不再“緊盯”數(shù)據(jù)后，是否意味著管理上的“抓手”弱化了？會不會出現(xiàn)檢察官“躺平”的問題？

申國軍：最高檢決定“一取消三不再”后，也有個別地方的檢察長和業(yè)務條線負責人反映，感覺管理沒有“抓手”了。最高檢調(diào)研也發(fā)現(xiàn)一些地方檢察機關領導干部習慣了簡單的數(shù)據(jù)管理，離開指標數(shù)據(jù)就不會管理。

管理是一門大學問，檢察業(yè)務管理絕不僅僅是幾個數(shù)據(jù)的管理，而是業(yè)務、案件、質(zhì)量的綜合管理、全面管理，管理的“抓手”是多方面的：

既要深化宏觀辦案質(zhì)效分析，又要加強微觀案件質(zhì)量檢查評查?！叭辉佟辈皇遣灰獢?shù)據(jù)，而是對數(shù)據(jù)的依賴更強了，是要在保證數(shù)據(jù)真實、客觀、準確的基礎上，充分發(fā)揮業(yè)務數(shù)據(jù)的分析研判功能，對履職辦案質(zhì)量、效率、效果進行全面深入分析，找準影響檢察辦案質(zhì)效的“癥結”，為高質(zhì)效履職辦案提供更加科學全面的參考和依據(jù)。原來制定的《評價指標》只有38項，但實際上我們每個季度的數(shù)據(jù)分析報告涉及的數(shù)據(jù)有上千項，這些數(shù)據(jù)都來自我們檢察機關強大的辦案統(tǒng)計系統(tǒng)。目前，我們系統(tǒng)中的業(yè)務數(shù)據(jù)統(tǒng)計項有數(shù)萬個，如果再按不同的罪名分別計算則有3千余萬個，通過不同數(shù)據(jù)項之間加減乘除的組合使用，更會產(chǎn)生無窮量的數(shù)據(jù)，這些海量數(shù)據(jù)是開展業(yè)務分析研判的重要基礎資源，38項評價指標取消后，辦案質(zhì)效的分析不會受到任何影響，而且因為不再過于偏重原來那些指標數(shù)據(jù)，會使統(tǒng)計數(shù)據(jù)的使用更加全面、更有針對性。停止使用評價指標后，我們會進一步用“足”用“好”用“活”各類數(shù)據(jù)，不斷加強、改進和深化檢察辦案質(zhì)效分析研判，運用數(shù)據(jù)對檢察工作質(zhì)效進行“把脈”，通過聯(lián)合會商對辦案中的傾向性、典型性、異常性問題進行“會診”，然后有針對性地開出“藥方”，作出科學決策。

同時，加強微觀案件質(zhì)量檢查評查。如同工廠的產(chǎn)品要有一個質(zhì)量檢查程序一樣，對每一起案件也應該設立一個質(zhì)檢程序，通過評查，評定“優(yōu)質(zhì)”“合格”“瑕疵”“不合格”不同等次，精準評價個案質(zhì)量，這對檢察辦案是有力的監(jiān)督制約，是提升和保障辦案質(zhì)量的重要工作機制。檢察機關過去每年都依照規(guī)定采用常規(guī)抽查、重點評查、專項評查等方式開展案件質(zhì)量評查，收到了良好的效果。針對原來的評查規(guī)定在實施中的問題，我們也已經(jīng)著手進行改進完善，總的思路是進一步加強案件質(zhì)量評查工作。最高檢將領導地方檢察機關，把這項工作做實做細，每年開展對本級辦理案件的案件質(zhì)量評查，對下級院辦理的案件進行抽查，并指導下級檢察機關做好評查工作。

既要加強辦案流程管理，又要一體抓實實體管理。完善在辦案中管理、管理中辦案的機制，確保每一個案件、案件的每一個環(huán)節(jié)都有管理，防止出現(xiàn)管理真空。加強對案件從受理、流轉、辦理、結案等各環(huán)節(jié)辦案流程的“閉環(huán)管理”，通過健全制度機制、推進完善重大監(jiān)督事項辦案程序、優(yōu)化辦案系統(tǒng)等工作，及時對辦案期限、辦案節(jié)點進行提醒督促，有效防止該辦不辦、超期辦案、簡案慢辦等問題的發(fā)生，把在期限內(nèi)辦結案件作為底線要求，防止形成“積案”“掛案”；在全面準確落實司法責任制的基礎上，進一步強化院領導、部門負責人對檢察辦案活動的審核把關責任。進一步加強上級院對下級院的業(yè)務指導工作，完善疑難復雜案件請示指導和重大敏感案件督辦制度；上級院業(yè)務部門要發(fā)揮對本條線業(yè)務情況熟悉的優(yōu)勢，有針對性地加強辦案指導。重視發(fā)揮辦理申訴案件的反向審視功能，注意發(fā)現(xiàn)本條線業(yè)務工作中易發(fā)多發(fā)問題，有針對性地加強業(yè)務制度機制建設。

既要管好辦案活動，也要管好辦案的人。取消一切不必要、不恰當、不合理考核，不是不要管理、放任“躺平”。我們將依照《關于加快推進新時代檢察業(yè)務管理現(xiàn)代化的意見》確定的方向和提出的舉措，抓實檢委會、業(yè)務部門、案管部門、檢察督察等各部門的管理職責，通過案管部門的業(yè)務分析強化業(yè)務管理，在抓好案件審查、認定、處理等案件管理的基礎上，針對案件質(zhì)量檢查評查出的問題，抓好司法責任的認定追究和懲戒，將有權必有責、有責要擔當、失責必追究落到實處，推動提升質(zhì)量管理實效。今年7月，修改后的《關于人民檢察院全面準確落實司法責任制的若干意見》《人民檢察院司法責任追究條例》，已分別經(jīng)中央深改委、中央政法委全體會議審議通過并印發(fā)實施。責任歸屬、認定、追究是一個整體，要放在一起來執(zhí)行。黨的二十大報告明確提出“完善干部考核評價體系”的要求，下一步最高檢將進一步完善檢察人員考核評價體系，持續(xù)營造能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的良好環(huán)境，決不能讓干多干少一個樣，干好干差一個樣。

因此，“一取消三不再”后，我們會進一步創(chuàng)新工作，促進“三個管理”相互貫通，相得益彰，充分發(fā)揮各項管理的效用，高質(zhì)效推進檢察工作。從這個意義上說，各級檢察機關、各個業(yè)務條線及案管部門抓管理的任務責任不是輕了而是更重了，要求更高了。這就需要切實轉變思想觀念，一體加強對“案”的管理和對“人”的管理，不斷提高檢察管理科學化水平。

來源｜法治日報