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不經(jīng)批準(zhǔn)可以在林地上建設(shè)農(nóng)村道路嗎
2024-12-11
2020年10月至2022年11月，某縣清泉公司未經(jīng)批準(zhǔn)，占用該縣李家鎮(zhèn)長(zhǎng)嶺村集體林地73畝修建農(nóng)村道路，道路寬度7米至7.5米。清泉公司在施工過(guò)程中，將采挖的石灰?guī)r以砂石料出售，得款310余萬(wàn)元。對(duì)于如何處理此案，辦案單位存在兩種不同的意見(jiàn)：
一種意見(jiàn)認(rèn)為：清泉公司違反林地管理法規(guī)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用林地從事建設(shè)活動(dòng)，改變被占用林地用途，數(shù)量較大，造成林地大量毀壞，依照《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十二條和《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2002〕15號(hào)）第一條規(guī)定，清泉公司構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為：2020年11月，自然資源部印發(fā)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》；2023年11月22日，正式印發(fā)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號(hào)）。該文件明確：本指南適用于國(guó)土調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)，國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)，土地審批、供應(yīng)、整治、督察、執(zhí)法、登記及信息化管理等工作。在該指南《表A用地用海分類名稱、代碼和含義》中，編號(hào)06“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”之下的0601“農(nóng)村道路”，是指在村莊范圍外，南方寬度≥1.0米、≤8.0米，北方寬度≥2.0米、≤8.0米，用于村間、田間交通運(yùn)輸，并在國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)體系（鄉(xiāng)道及鄉(xiāng)道以上公路）之外，以服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要用途的道路（含機(jī)耕道）。在該指南《表C用地用海分類與〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉“三大類”對(duì)照表》中，“06農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”歸入農(nóng)用地之列。這說(shuō)明，清泉公司修路行為未改變“農(nóng)用地”用途，不屬于占用農(nóng)用地。
此外，《××省自然資源廳、××省發(fā)展和改革委員會(huì)、××省交通運(yùn)輸廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)交通項(xiàng)目自然資源要素保障工作的通知》（×自然資發(fā)〔2022〕××號(hào)）第十六條規(guī)定：“農(nóng)村道路建設(shè)不得占用永久基本農(nóng)田，對(duì)寬度8米以下農(nóng)村道路用地，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）,仍作為農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，涉及占用耕地的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格落實(shí)耕地‘進(jìn)出平衡’”。因而，清泉公司修路未辦理占用林地行政許可手續(xù)，不構(gòu)成違法，更不構(gòu)成犯罪。
本文認(rèn)為，清泉公司行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪和非法采礦罪，二者為想像競(jìng)合犯，應(yīng)從一重處理。試分析如下：
一、清泉公司行為具有非法占用農(nóng)用地罪規(guī)定的不法性
（一）從《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定來(lái)看
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。
“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。
“前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”
以上是土地用途管制制度的總原則。這里雖然著重規(guī)定“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”，但是不是土地用途管制只限制將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地呢？顯然不是。該條第四款明確規(guī)定“必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。
那么，土地利用總體規(guī)劃是如何確定土地用途的呢？《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十九條第二款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告?！?/b>該法第二十五條第一款規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途?！?/span>
《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）規(guī)定：“本標(biāo)準(zhǔn)適用于土地調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)、登記及信息化管理等工作。”該標(biāo)準(zhǔn)采用一級(jí)、二級(jí)二個(gè)層次的分類體系，共分12個(gè)一級(jí)類、73個(gè)二級(jí)類。即“農(nóng)用地”不僅具體到了耕地、園地、林地、草地等一級(jí)類，更具體到以下二級(jí)類：即01耕地中的水田、水澆地、旱地，02園地中的果園、茶園、橡膠園、其他園地，03林地中的喬木林地、竹林地、紅樹(shù)林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地，04草地中的天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地，10交通運(yùn)輸用地中的農(nóng)村道路，11水域及水利設(shè)施用地中的水庫(kù)水面、坑塘水面、溝渠，12其他土地中的設(shè)施農(nóng)用地、田坎。其中，10交通運(yùn)輸用地中的農(nóng)村道路，是指在農(nóng)村范圍內(nèi)，南方寬度≥1.0米、≤8.0米，北方寬度≥2.0米、≤8.0米，用于村間、田間交通運(yùn)輸，并在國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)體系之外，以服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要用途的道路（含機(jī)耕道）。
《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》規(guī)定：“國(guó)土空間總體規(guī)劃原則上以一級(jí)類為主，可細(xì)分至二級(jí)類；國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃和市縣層級(jí)涉及空間利用的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，原則上使用二級(jí)類和三級(jí)類。具體使用按照相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃編制要求執(zhí)行?！?/span>
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定到每一塊土地的用途，原則上使用二級(jí)類和三級(jí)類。結(jié)合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條第四款規(guī)定，土地用途管制原則上按照二級(jí)類和三級(jí)類進(jìn)行控制。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條第三款規(guī)定：“禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)?！?/b>這說(shuō)明，將永久基本農(nóng)田改為同是農(nóng)用地的林地、園地、坑塘水面等是禁止的，并非農(nóng)用地內(nèi)的地類可自由改變。
再如，該法第三十五條第一款規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。這說(shuō)明，即使是在耕地內(nèi)部，也不得將永久基本農(nóng)田改為其他耕地。
由此可見(jiàn)，僅以農(nóng)用地性質(zhì)未發(fā)生改變就否定土地一級(jí)類、二級(jí)類和三級(jí)類用途非法改變是站不住腳的。清泉公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自改變土地利用總體規(guī)劃確定的林地用途，違反了國(guó)家土地用途管制制度，具有行政不法性。具體來(lái)說(shuō)，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條、第十九條、第二十五條等規(guī)定，這也是清泉公司行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的行政法基礎(chǔ)之一。
（二）從《中華人民共和國(guó)森林法》規(guī)定來(lái)看
《中華人民共和國(guó)森林法》第十五條第三款規(guī)定：“森林、林木、林地的所有者和使用者應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)和合理利用森林、林木、林地，不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地?！?/b>該規(guī)定清楚地表明，即使是林權(quán)人，也不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地。
該法第三十六條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)林地，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為非林地，實(shí)行占用林地總量控制，確保林地保有量不減少。各類建設(shè)項(xiàng)目占用林地不得超過(guò)本行政區(qū)域的占用林地總量控制指標(biāo)。”這說(shuō)明，國(guó)家是嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為非林地的。農(nóng)村道路屬于非林地，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制。
那么，如何控制呢？國(guó)家相應(yīng)規(guī)定了禁止制度和行政許可制度。
在禁止方面：《中華人民共和國(guó)森林法》第三十九條第一款規(guī)定：“禁止毀林開(kāi)墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為?！碑?dāng)然，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，該規(guī)定是對(duì)毀壞林木和林地行為的規(guī)范，“占用”規(guī)范只是隱含其中，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，其作為非法占用農(nóng)用地罪在“占用”方面的行政法基礎(chǔ)，是欠缺力度的。但是，清泉公司毀壞林地修路，屬于法律禁止性行為，在非法占用農(nóng)用地罪“非法占用并毀壞林地”要件中，其毀壞林地要件是成立的。
在行政許可方面：《中華人民共和國(guó)森林法》規(guī)定了占用林地行政許可制度，而清泉公司未經(jīng)行政許可占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，構(gòu)成“非法占用林地”。
在行政法層面：《中華人民共和國(guó)森林法》第三十七條第一款規(guī)定：“礦藏勘查、開(kāi)采以及其他各類工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；確需占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”在這里，法律規(guī)定的是“各類工程建設(shè)”占用林地，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政許可，沒(méi)有將不改變農(nóng)用地性質(zhì)的工程設(shè)施排除在外，包括占用林地建設(shè)農(nóng)村道路。
這可以從《中華人民共和國(guó)森林法》第三十八條和第五十二條規(guī)定來(lái)加深對(duì)改變林地用途應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政許可的理解。
該法第三十八條第一款規(guī)定：“需要臨時(shí)使用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)；臨時(shí)使用林地的期限一般不超過(guò)二年，并不得在臨時(shí)使用的林地上修建永久性建筑物?！?b>臨時(shí)占用林地并不改變其法定地類性質(zhì)，即臨時(shí)占用林地雖然改變了林地用途，但其地類性質(zhì)在法定意義上沒(méi)有發(fā)生改變，仍然屬于林地。這說(shuō)明，建設(shè)工程占用林地，即使不改變林地法定地類性質(zhì)，也需要行政許可。“舉輕以明重”，清泉公司建設(shè)農(nóng)村道路，改變了林地性質(zhì)，理當(dāng)需要行政許可。
進(jìn)而言之，即使是在林地內(nèi)建設(shè)為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，占用林地也是需要行政許可的。《中華人民共和國(guó)森林法》第五十二條規(guī)定：“在林地上修筑下列直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的工程設(shè)施，符合國(guó)家有關(guān)部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；超出標(biāo)準(zhǔn)需要占用林地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)：
“（一）培育、生產(chǎn)種子、苗木的設(shè)施；
“（二）貯存種子、苗木、木材的設(shè)施；
“（三）集材道、運(yùn)材道、防火巡護(hù)道、森林步道；
“（四）林業(yè)科研、科普教育設(shè)施；
“（五）野生動(dòng)植物保護(hù)、護(hù)林、林業(yè)有害生物防治、森林防火、木材檢疫的設(shè)施；
“（六）供水、供電、供熱、供氣、通訊基礎(chǔ)設(shè)施；
“（七）其他直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施。”
相比較而言，占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，還不屬于修筑為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，更應(yīng)該嚴(yán)格控制占用林地。在林地上修建集材道、運(yùn)材道、防火巡護(hù)道、森林步道，依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政許可，沒(méi)道理占用林地建設(shè)農(nóng)村道路不需要行政許可。
因而，清泉公司未經(jīng)行政許可，擅自占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，在行政法上屬于“非法占用林地”。林地用途管制制度是基于《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的土地用途管制制度而來(lái)的，或者說(shuō)，是土地用途管制制度在林地管理上的具體化。《中華人民共和國(guó)森林法》第十五條第三款、第三十六條、第三十七條第一款、第三十九條第一款規(guī)定，也是清泉公司行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的行政法基礎(chǔ)，或者說(shuō)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的行政法基礎(chǔ)在《中華人民共和國(guó)森林法》中的具體化或是延展。
在刑法層面：《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2005〕15號(hào)）第一條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國(guó)刑法修正案（二）》規(guī)定的‘?dāng)?shù)量較大，造成林地大量毀壞’，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：
“（一）非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到五畝以上；
“（二）非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上；
“（三）非法占用并毀壞本條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)規(guī)定的林地，數(shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上；
“（四）非法占用并毀壞本條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)規(guī)定的林地，其中一項(xiàng)數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項(xiàng)數(shù)量合計(jì)達(dá)到該項(xiàng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)?！?/span>
該司法解釋清晰地將非法占用農(nóng)用地罪中的“占用林地”解釋為“非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)”，清泉公司建設(shè)農(nóng)村道路，當(dāng)然屬于非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，因而，將其認(rèn)定為刑法意義上的“非法占用林地”，并無(wú)不可。以未改變農(nóng)用地性質(zhì)來(lái)否定占用林地，顯然有違司法解釋規(guī)定。
（三）從其他法律或文件規(guī)定來(lái)看
擴(kuò)展論之，在我國(guó)現(xiàn)行法律或有關(guān)文件中，對(duì)農(nóng)用地中各地類用途的控制，是越來(lái)越精細(xì)化、精準(zhǔn)化，土地用途管制制度越來(lái)越嚴(yán)格，絕無(wú)自行其是或自由調(diào)劑之說(shuō)。
《中華人民共和國(guó)草原法》第四十一條規(guī)定：“在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，需要使用草原的，由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)；修筑其他工程，需要將草原轉(zhuǎn)為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
“前款所稱直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，是指：
“（一）生產(chǎn)、貯存草種和飼草飼料的設(shè)施；
“（二）牲畜圈舍、配種點(diǎn)、剪毛點(diǎn)、藥浴池、人畜飲水設(shè)施；
“（三）科研、試驗(yàn)、示范基地；
“（四）草原防火和灌溉設(shè)施?！?
該法第四十六條規(guī)定，禁止開(kāi)墾草原。
《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2012〕15號(hào)）第二條 非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過(guò)行政處罰，在三年內(nèi)又非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在十畝以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十二條規(guī)定的‘?dāng)?shù)量較大’。
“非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量較大，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十二條規(guī)定的‘造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞’：
“（一）開(kāi)墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林木的；
“（二）在草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝?nèi)〔萜さ模?/span>
“（三）在草原上堆放或者排放廢棄物，造成草原的原有植被嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染的；
“（四）違反草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃種植牧草和飼料作物，造成草原沙化或者水土嚴(yán)重流失的；
“（五）其他造成草原嚴(yán)重毀壞的情形?！?/span>
以上規(guī)定與林地用途管制制度精神基本一致。這說(shuō)明，草原（草地）是不能任意改變?yōu)槠渌r(nóng)用地的，譬如耕地、園地、林地等；即使是在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，也需要行政許可。這同樣說(shuō)明，在特定情形下，非法占用并毀壞耕地、林地、草地等農(nóng)用地，即使不改變其農(nóng)用地性質(zhì)，仍然有可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。
此外，國(guó)家層面諸多規(guī)范性文件也明確農(nóng)用地內(nèi)耕地、林地、草地等地類不得任意改變。
譬如，2020年9月10日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào)）。該通知要求，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地，落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為，堅(jiān)決守住耕地紅線。
2020年11月4日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）。該通知要求，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，堅(jiān)決防止耕地“非糧化”傾向，牢牢守住國(guó)家糧食安全的生命線。
2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）。該通知指出，該通知要求，“永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地?！?/strong>“對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度‘進(jìn)出平衡’，即除國(guó)家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒(méi)外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。”
2022年5月10日，國(guó)家林業(yè)和草原局、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)管理工作的通知》（林生發(fā)〔2022〕65號(hào)）。該通知提出：“農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)要嚴(yán)格落實(shí)耕地年度‘進(jìn)出平衡’，其中涉及將耕地變?yōu)榱值氐?，?yīng)當(dāng)從耕地面積中扣除，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，不能補(bǔ)足的不得進(jìn)行建設(shè)?！薄稗r(nóng)田防護(hù)林建成驗(yàn)收后，要嚴(yán)格按照國(guó)土變更調(diào)查的要求，及時(shí)開(kāi)展地類變更?！?/span>
2023年6月13日，自然資源部下發(fā)《關(guān)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知》（自然資發(fā)〔2023〕90號(hào)）。該通知要求，規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡，禁止在林地管理等特定地域和范圍開(kāi)墾耕地。
以上文件精神清楚地表明，農(nóng)用地中的耕地、林地、草原（草地）等，其用途各有法定邊界，不能相互“串用”或“調(diào)劑”，更不能任意改變?yōu)槠茐姆N植條件的設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路等，即使其地類性質(zhì)也為農(nóng)用地。
通過(guò)以上分析，清泉公司占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，無(wú)論是在行政法層面，還是刑法層面，都具有不法性，符合非法占用農(nóng)用地罪的非法占用并毀壞林地要件。
二、清泉公司行為侵害了非法占用農(nóng)用地罪規(guī)定的法益
如果進(jìn)一步分析，就要弄明白占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，為什么要經(jīng)過(guò)行政許可，或者說(shuō)不經(jīng)過(guò)行政許可，會(huì)產(chǎn)生什么危害？在刑法意義上，會(huì)侵害什么法益？
（一）從我國(guó)國(guó)情來(lái)看
2012年11月8日，黨的十八大報(bào)告指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！?/strong>黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，黨中央、國(guó)務(wù)院就加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出一系列決策部署，先后印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，“美麗中國(guó)”成為中華民族追求的新目標(biāo)。
2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！痹谶@個(gè)主要矛盾中，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長(zhǎng)的包括天藍(lán)地綠水凈的美好生活需要，是其中一個(gè)重要的方面。
2022年10月16日，黨的二十大報(bào)告指出：“推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。”“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性?！?/strong>
從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)人均森林面積、森林蓄積量不足世界人均水平的1/3、1/6，分別排名第134位、第122位，森林覆蓋率只有全球平均水平的2/3，排名第130位，缺林少綠、生態(tài)脆弱、生態(tài)產(chǎn)品短缺仍是我國(guó)的基本林情，生態(tài)產(chǎn)品依然是當(dāng)今社會(huì)最短缺的產(chǎn)品之一，生態(tài)差距依然是我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的最主要差距之一。
從比較效益看，林業(yè)是一個(gè)比較效益較差的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，我國(guó)集體林地產(chǎn)出每畝約300元，這還是比集體林權(quán)制度改革前增長(zhǎng)3倍多的情況下才達(dá)到的產(chǎn)出。森林是集“水庫(kù)”“糧庫(kù)”“錢庫(kù)”“碳庫(kù)”于一身的大寶庫(kù)?？扇绻粚?duì)林地用途進(jìn)行管制，在追求比較效益下，人們無(wú)疑會(huì)把開(kāi)發(fā)“錢庫(kù)”放在首要目標(biāo)，而舍“水庫(kù)”“碳庫(kù)”“糧庫(kù)”于不顧，這與國(guó)家“生態(tài)優(yōu)先”理念正好相反。所以，國(guó)家設(shè)立林地用途管制制度是十分必要的。
因而，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，加強(qiáng)林地保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。
（二）從法律規(guī)定來(lái)看
2019年12月28日修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》，其對(duì)以往的法價(jià)值進(jìn)行了“脫胎換骨”式地修改。譬如，該法第一條規(guī)定：“為了踐行綠水青山就是金山銀山理念，保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，保障森林生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，制定本法?！痹摲ǖ谌龡l規(guī)定：“保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則?！?/span>這種生態(tài)文明理念的突出，是之前的法律規(guī)定不可同日而語(yǔ)的。具體而言，該法第三十六條、第三十七條第一款、第三十八條第一款、第五十二條規(guī)定，都鮮明地體現(xiàn)了這一精神；而這些法律規(guī)定正是非法占用農(nóng)用地（林地）罪的行政法基礎(chǔ)。
同樣地，《最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2023〕8號(hào)）明確提出“依法懲治破壞森林資源犯罪，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的目的。該司法解釋起草人、最高人民法院周加海、喻海松、李振華在《〈關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋〉的理解與適用》一文中指出：《解釋》堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，將“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求落到實(shí)處，彰顯嚴(yán)懲立場(chǎng)，強(qiáng)化全面保護(hù)。
從非法占用農(nóng)用地（林地）罪的行政法基礎(chǔ)和司法解釋規(guī)定可以看出，該罪侵害的法益是生態(tài)法益。未經(jīng)行政許可，擅自占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，破壞了生態(tài)，具有社會(huì)危害性，納入刑事規(guī)制是合情合理的。雖然在特定條件下，修建農(nóng)村道路也是必要的，但這種必要性必須在生態(tài)優(yōu)先原則下接受行政許可的審查與檢視，而不能自行其是。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條規(guī)定，直接涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。《中華人民共和國(guó)森林法》對(duì)占用林地設(shè)立行政許可，就是為了對(duì)減損森林生態(tài)的必要性與科學(xué)性進(jìn)行審查。在本案中，如果清泉公司依法提出占用林地的行政許可申請(qǐng)，或許會(huì)得到批準(zhǔn)，但這絕不能成為不經(jīng)批準(zhǔn)而自行其是的抗辯理由，否則行政許可就會(huì)失去其應(yīng)有的意義。事實(shí)上，如果沒(méi)有行政許可的規(guī)制，此類行為人就會(huì)以追求“效益”和“效率”為首要目標(biāo)來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)和組織施工，如此，“生態(tài)優(yōu)先”原則就難以保證，也就可能造成不必要的生態(tài)損失。
（三）從法益比較來(lái)看
這里需要比較非法占用農(nóng)用地罪之林地情形和耕地情形侵害法益的異同，以及由此導(dǎo)致的管理制度異同。
非法占用農(nóng)用地罪之林地情形和耕地情形雖然同屬一個(gè)罪名，但其侵害的法益并不完全相同。在非法占用農(nóng)用地罪之林地情形中，其侵害的只有一個(gè)生態(tài)法益；而在非法占用農(nóng)用地罪之耕地情形中，其侵害的有三種法益：糧食安全法益（社會(huì)安定法益）、經(jīng)濟(jì)法益、生態(tài)法益，而且，糧食安全法益是第一位的，經(jīng)濟(jì)法益次之，生態(tài)法益再次之。為什么如此認(rèn)定？糧食安全法益居首，是基于土地用途管制制度而來(lái)的。具體來(lái)說(shuō)，就是耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，如此經(jīng)濟(jì)法益、生態(tài)法益地位當(dāng)然不及糧食安全法益。經(jīng)濟(jì)法益次之，是基于耕地“占補(bǔ)平衡”和“進(jìn)出平衡”制度而來(lái)的。在一定條件下，經(jīng)批準(zhǔn)，耕地是可以轉(zhuǎn)變?yōu)榉歉氐?，如此原農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)就要?dú)p，而在新的地方恢復(fù)重建，此時(shí)其生態(tài)法益就要屈于經(jīng)濟(jì)法益之下，這有別于林地保護(hù)的“生態(tài)優(yōu)先”原則。
在實(shí)踐中，不少人將林地和耕地法益混為一談，認(rèn)為同一個(gè)罪名就是同一類法益，這顯然沒(méi)能弄清楚林地與耕地的性質(zhì)。從根本上來(lái)說(shuō)，耕地是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)資料，而林地是生態(tài)建設(shè)資料，前者具有私益性，后者具有公益性。在生產(chǎn)方式上，前者以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)對(duì)經(jīng)營(yíng)對(duì)象具有高度的選擇性和排他性，而后者則是在尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然理念下的和諧共生。耕地從農(nóng)業(yè)誕生的那一刻起，就是功能單一的——生產(chǎn)某種優(yōu)勢(shì)作物。為此，需要把其它非目標(biāo)生物全部壓制、殺滅和拔除，其功能具有排他性。而林地不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，還具有十分重要的生態(tài)功能，它需要多種生物的共生共榮，其功能具有包容性。特別是在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，生態(tài)優(yōu)先已經(jīng)成為一條基本原則。因此，林地承載的功能使命與耕地是大相徑庭的，其法益也迥然相異。
《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》將包含農(nóng)村道路在內(nèi)的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地歸入農(nóng)用地之列，對(duì)耕地的影響是遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于林地的。農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活服務(wù)的，將耕地變?yōu)檗r(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，只會(huì)產(chǎn)生“非糧化”而不會(huì)造成“非農(nóng)化”，所謂“肉爛了在鍋里”；而且，在“進(jìn)出平衡”制度保證下，耕地是沒(méi)有損失或損失很小。所以，其完全可以不實(shí)行行政許可制度。這通過(guò)國(guó)務(wù)院自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)農(nóng)用地中設(shè)施農(nóng)用地管理的變化就可見(jiàn)一斑。
《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕155號(hào)）對(duì)“規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地審核”的程序是：“農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地由經(jīng)營(yíng)者提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報(bào)，縣級(jí)政府審核同意?！?/strong>
在《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）中，所謂的審核制度變更為“用地協(xié)議備案”制度，即用地協(xié)議簽訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按要求及時(shí)將用地協(xié)議與設(shè)施建設(shè)方案報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源部門和農(nóng)業(yè)部門備案，不符合設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定的不得動(dòng)工建設(shè)。
而在《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號(hào)）中，備案制度又變更為：“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門。涉及補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田的，須經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門同意后方可動(dòng)工建設(shè)?！?/span>
嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門以上文件規(guī)定是有些“越權(quán)”的，缺乏法律依據(jù)支持。且不說(shuō)行業(yè)主管部門能否給基層人民政府授權(quán)或設(shè)定義務(wù)，就是其規(guī)定的審核同意和備案程序也是大有疑問(wèn)的。
《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三十九條規(guī)定，嚴(yán)禁以備案、登記、注冊(cè)、目錄、規(guī)劃、年檢、年報(bào)、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定以及其他任何形式變相設(shè)定或者實(shí)施行政許可。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）第一條規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)清單制度，行政規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)或者減少法定職責(zé)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2022〕5號(hào)）規(guī)定，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)包括依申請(qǐng)辦理的行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)。所涉及的行政權(quán)力事項(xiàng)包括行政許可、行政確認(rèn)、行政裁決、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政備案及其他行政權(quán)力事項(xiàng)。因此，規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定行政備案事項(xiàng)。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣行政備案規(guī)范管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》（國(guó)辦函〔2022〕110號(hào)）規(guī)定，能夠通過(guò)政府內(nèi)部信息共享、涉企電子證照庫(kù)等渠道獲取有關(guān)信息的，一般不得設(shè)定行政備案。該通知附件3對(duì)行政備案的定義為：行政備案是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織依法報(bào)送的相關(guān)材料，經(jīng)審核予以存檔備查的行為，對(duì)行政備案事項(xiàng)，不得規(guī)定經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查同意，企業(yè)和群眾方可從事相關(guān)特定活動(dòng)。
在實(shí)際工作中，很多人將行政許可與行政備案相混淆，甚至認(rèn)為不備案就不能開(kāi)展業(yè)務(wù)，這是錯(cuò)誤的。實(shí)施行政備案是為了收集和更新信息，便于后續(xù)的行政監(jiān)督和管理?。《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕39號(hào)）第十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可，不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式變相設(shè)定行政許可，不得以非行政許可審批為名變相設(shè)定行政許可。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕2號(hào)）第九條規(guī)定，嚴(yán)肅清查整治變相許可。各地區(qū)、各部門要嚴(yán)格落實(shí)清單之外一律不得違法實(shí)施行政許可的要求，大力清理整治變相許可。在行政許可事項(xiàng)清單之外，有關(guān)行政機(jī)關(guān)和其他具有管理公共事務(wù)職能的組織以備案、證明、目錄、計(jì)劃、規(guī)劃、指定、認(rèn)證、年檢等名義，要求行政相對(duì)人經(jīng)申請(qǐng)獲批后方可從事特定活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為變相許可，要通過(guò)停止實(shí)施、調(diào)整實(shí)施方式、完善設(shè)定依據(jù)等予以糾正。
相對(duì)而言，《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》將包含農(nóng)村道路在內(nèi)的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地歸入農(nóng)用地之列，對(duì)林地的影響是比較大的。占用林地不能實(shí)行與占用耕地同樣的備案管理制度。這是因?yàn)閷?duì)有林地的占用，是一定會(huì)造成生態(tài)損失（損害）的，即使林業(yè)種植條件可以恢復(fù)，但其植被一旦消滅，生態(tài)損失（損害）就成為既定事實(shí)，以后恢復(fù)的植被，并不能補(bǔ)償已經(jīng)消滅的生態(tài)損失，而且，森林植被的恢復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，有的就根本不可能恢復(fù)至原有面貌。因而，通過(guò)事中、事后去糾正非法占用林地，成本會(huì)非常高，代價(jià)會(huì)非常大，這就需要作事前控制，實(shí)行行政許可制度。再者，占用林地沒(méi)有與占用耕地一樣的“占補(bǔ)平衡”和“進(jìn)出平衡”制度，如果自由地將林地改變?yōu)槠渌r(nóng)用地，《中華人民共和國(guó)森林法》第三十六條規(guī)定的“確保林地保有量不減少”就會(huì)落空，而不會(huì)產(chǎn)生與占用耕地管理一樣的效果。
因而，一些地方對(duì)涉及生態(tài)領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定了相對(duì)嚴(yán)格的制度。譬如，《湖北省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境辦法》（湖北省人民政府令第412號(hào)）第二十七條第一款規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門對(duì)審批條件難以事先核實(shí)、能夠通過(guò)事中事后監(jiān)管糾正且風(fēng)險(xiǎn)可控的行政審批事項(xiàng)，可以采取告知承諾方式實(shí)施審批，但直接涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)保和直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的審批事項(xiàng)除外。《省政府關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇政發(fā)〔2020〕59號(hào)）指出，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管。對(duì)安全生產(chǎn)、質(zhì)量安全、生態(tài)環(huán)保等，直接涉及公共安全和人民群眾生命健康的特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域，依法依規(guī)實(shí)行全覆蓋重點(diǎn)監(jiān)管。
通過(guò)以上分析，可以確定的是，在林地上建設(shè)農(nóng)村道路，不但不應(yīng)該排除行政許可，而且還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)管。清泉公司未經(jīng)行政許可，擅自占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，違反了土地管理法規(guī)，侵害了生態(tài)法益，具有行政和刑事不法性。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，《××省自然資源廳、××省發(fā)展和改革委員會(huì)、××省交通運(yùn)輸廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)交通項(xiàng)目自然資源要素保障工作的通知》規(guī)定，對(duì)寬度8米以下農(nóng)村道路用地，仍作為農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。那怎么辦？或者說(shuō)，占用林地建設(shè)農(nóng)村道路，怎么樣才是合法的？既然農(nóng)村道路在《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》中被歸入農(nóng)用地之列，那么自然不用辦理建設(shè)用地手續(xù)；可是按照《中華人民共和國(guó)森林法》第三十七條第一款規(guī)定，工程建設(shè)確需占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。這個(gè)矛盾如何解決？也許有人說(shuō)，按照法律適用原則，當(dāng)然是以法律規(guī)定為準(zhǔn)，規(guī)范性文件規(guī)定不能對(duì)抗法律。這么說(shuō)當(dāng)然沒(méi)錯(cuò)，但未免失之簡(jiǎn)單與粗糙?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）與《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》作為當(dāng)今廣泛適用的文件，不是一句有關(guān)規(guī)定無(wú)效就能解決的。
必須明確的是，《中華人民共和國(guó)森林法》第三十七條第一款規(guī)定，與《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）和《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》規(guī)定，各有不同的規(guī)范目的，因追求各自目標(biāo)而出現(xiàn)沖突，固然應(yīng)當(dāng)重視和加以解決，但不能因此就否定某一方的法律效力?！吨腥A人民共和國(guó)森林法》第三十七條第一款規(guī)范目的，在于控制林地法定用途不被任意改變；而《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）和《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》規(guī)范目的，在于更有效益和效率地管理土地利用現(xiàn)狀，進(jìn)而服務(wù)于土地用途管制。前者著眼點(diǎn)在土地法定用途上，后者著眼點(diǎn)在土地現(xiàn)狀用途上，二者各行其道，不存在根本矛盾；只不過(guò)后者會(huì)在一定程度上影響前者以何種形式取得占用林地合法身份，但不會(huì)動(dòng)搖依據(jù)前者對(duì)非法占用林地的判斷，也就是說(shuō)，后者的影響是末端的，并沒(méi)有“傷”及前者根本。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》第三十七條第一款規(guī)定，占用林地的脈絡(luò)為：占用林地→需要行政許可→經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意→依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）和《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》規(guī)定，農(nóng)村道路屬于農(nóng)用地。如果正常地按照法律適用原則處理，以前者規(guī)定為準(zhǔn)，也無(wú)不可，但這樣不能有效解決分歧，有些人可能仍會(huì)存疑。那不如退而言之，姑且將后者的法律效力置于前者之上，看看會(huì)產(chǎn)生什么結(jié)果。即使如此，后者也只能否定前者的“依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)”，進(jìn)而否定“經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意”。至多也就是到此為止，并不能更進(jìn)一步否定“需要行政許可”。將農(nóng)村道路作為農(nóng)用地管理，可以推理出占用林地建設(shè)農(nóng)村道路“不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)”，但推理不出“無(wú)需行政許可”的結(jié)論，這在前面已有充分論述。也就是說(shuō)，無(wú)論是否將農(nóng)村道路作為農(nóng)用地管理，都不影響占用林地建設(shè)農(nóng)村道路需要行政許可。當(dāng)然，也不影響對(duì)清泉公司行為不法性的認(rèn)定。
暫且拋開(kāi)本案不論，稍微延伸一下對(duì)問(wèn)題另一個(gè)方面的探討：如果將農(nóng)村道路作為農(nóng)用地管理，那么占用林地建設(shè)農(nóng)村道路需要辦理什么樣的行政許可呢？這就是法律空白了。對(duì)于將林地改變?yōu)槠渌r(nóng)用地，特別是農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，目前大多數(shù)地方林業(yè)主管部門的做法是：按照《中華人民共和國(guó)森林法》第三十七條第一款規(guī)定辦理，出具審核同意書(shū)。至于后續(xù)手續(xù)如何辦理，各方心照不宣、擱置不論了。這在道理上是講不過(guò)去的。審核同意是行政審批的前置程序，沒(méi)有后續(xù)的行政許可批準(zhǔn)程序，前置程序意義何在？
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在將林地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)用地的管理上，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門也是有些“拿不定主意”的。譬如，《國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室關(guān)于生豬養(yǎng)殖使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（辦資〔2019〕163號(hào)）規(guī)定：
一、生豬養(yǎng)殖使用林地保護(hù)利用規(guī)劃中宜林地的，可以由養(yǎng)殖企業(yè)（戶）與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、林地承包方或經(jīng)營(yíng)單位簽訂租賃合同，報(bào)縣級(jí)林業(yè)和草原主管部門備案，這部分宜林地按不改變林地用途使用，不占用林地定額。養(yǎng)殖企業(yè)（戶）從事養(yǎng)豬活動(dòng)結(jié)束后，要及時(shí)恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。
二、生豬養(yǎng)殖確需使用除宜林地以外的其他林地，改變林地用途的，地方各級(jí)林業(yè)和草原主管部門要在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，按照“放管服”改革要求，進(jìn)一步簡(jiǎn)化使用林地審核手續(xù)，切實(shí)保障林地定額。為提高審批效率，省級(jí)林業(yè)和草原主管部門可以委托縣級(jí)林業(yè)和草原主管部門辦理生豬養(yǎng)殖使用林地手續(xù)。
且不論以上規(guī)定是否合理合法，就是辦理使用林地手續(xù)是個(gè)什么手續(xù)，也是語(yǔ)焉不詳。更為尷尬的是，該文件的公開(kāi)屬性為“依申請(qǐng)公開(kāi)”。一個(gè)不主動(dòng)公開(kāi)的文件，能作為管理和執(zhí)法依據(jù)么？
對(duì)于將林地改變?yōu)槠渌r(nóng)用地，特別是農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管理問(wèn)題，現(xiàn)階段雖然存在諸多不完善之處，甚至有些還是空白，但這不影響對(duì)本案中清泉公司行為不法性的認(rèn)定。畢竟，需要辦理行政許可，與需要辦理什么類型的行政許可，不是一個(gè)層面的東西。本案的問(wèn)題不在是否需要辦理行政許可上，而在于需要辦理什么類型的行政許可？后者與本案無(wú)關(guān)。因?yàn)檎J(rèn)定清泉公司行為性質(zhì)，是依據(jù)需不需要辦理行政許可以及辦沒(méi)辦理行政許可來(lái)判定的，而無(wú)關(guān)于下一層次的辦理什么類型的行政許可。辦理什么類型的行政許可，是合法行為要解決的問(wèn)題，與不法行為無(wú)涉。
綜上所述，清泉公司行為違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，數(shù)量較大，造成林地大量毀壞，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。依照《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十二條和第三百四十六條規(guī)定，應(yīng)對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
三、清泉公司行為構(gòu)成非法采礦罪
《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定：“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦，或者擅自開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！?/span>
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2016〕25號(hào)）有關(guān)非法采礦罪的規(guī)定如下：
第一條 違反《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國(guó)水法》等法律、行政法規(guī)有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十三條規(guī)定的“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”。
第二條 具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“未取得采礦許可證”：
（一）無(wú)許可證的；
（二）許可證被注銷、吊銷、撤銷的；
（三）超越許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍或者開(kāi)采范圍的；
（四）超出許可證規(guī)定的礦種的（共生、伴生礦種除外）；
（五）其他未取得許可證的情形。
第三條 實(shí)施非法采礦行為，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”：
（一）開(kāi)采的礦產(chǎn)品價(jià)值或者造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值在十萬(wàn)元至三十萬(wàn)元以上的；
（二）在國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)采礦，開(kāi)采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，或者在禁采區(qū)、禁采期內(nèi)采礦，開(kāi)采的礦產(chǎn)品價(jià)值或者造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值在五萬(wàn)元至十五萬(wàn)元以上的；
（三）二年內(nèi)曾因非法采礦受過(guò)兩次以上行政處罰，又實(shí)施非法采礦行為的；
（四）造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的；
（五）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。
實(shí)施非法采礦行為，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“情節(jié)特別嚴(yán)重”：
（一）數(shù)額達(dá)到前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)五倍以上的；
（二）造成生態(tài)環(huán)境特別嚴(yán)重?fù)p害的；
（三）其他情節(jié)特別嚴(yán)重的情形。
根據(jù)以上規(guī)定，認(rèn)定清泉公司行為構(gòu)成非法采礦罪并非難事。問(wèn)題爭(zhēng)議點(diǎn)在于，無(wú)采礦許可證開(kāi)采建設(shè)工程范圍內(nèi)的礦產(chǎn)，是否構(gòu)成非法采礦？
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》雖然將“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”解釋為“違反法律、行政法規(guī)有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的規(guī)定”，但這并不是說(shuō)有關(guān)行政解釋、規(guī)范性文件規(guī)定和行政司法意見(jiàn)就沒(méi)有意義，它們?nèi)匀豢梢宰鳛榉欠ú傻V不法認(rèn)定的參考。
譬如，《國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)山鑿石、采挖砂、石、土等礦產(chǎn)資源適用法律問(wèn)題的復(fù)函》[國(guó)土資函(1998)190號(hào)]規(guī)定：“最近接到一些有關(guān)開(kāi)山鑿石填海造地、修筑道路采挖砂、石、土等適用法律的請(qǐng)示函?，F(xiàn)就此答復(fù)如下：
“一、根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第二條‘礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源’的規(guī)定，砂、石、粘土及構(gòu)成山體的各類巖石屬礦產(chǎn)資源。
“二、建設(shè)單位因工程施工而動(dòng)用砂、石、土，但不將其投入流通領(lǐng)域以獲取礦產(chǎn)品營(yíng)利為目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建設(shè)的，不辦理采礦許可證，不繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。
“三、需異地開(kāi)采砂、石、土用于上述公益性建設(shè)的，應(yīng)按規(guī)定辦理采礦許可證，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)原則上應(yīng)按法規(guī)規(guī)定酌情減免。
“四、凡以營(yíng)利為目的開(kāi)采上述及其他礦產(chǎn)資源的單位、個(gè)人，均應(yīng)按照礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理采礦登記手續(xù)，領(lǐng)取采礦許可證；礦產(chǎn)品均應(yīng)按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》的相關(guān)條款繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。
“五、其他類似情況可參照本文件精神辦理?！?nbsp;
《最高人民法院行政審判庭關(guān)于在已取得土地使用權(quán)的范圍內(nèi)開(kāi)采砂石是否需辦理礦產(chǎn)開(kāi)采許可證問(wèn)題的答復(fù)》（〔2006〕行他字第15號(hào)）規(guī)定，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十五條關(guān)于“本細(xì)則由地質(zhì)礦產(chǎn)部負(fù)責(zé)解釋”的規(guī)定，參照國(guó)土資源部國(guó)土資函(1998)190號(hào)《關(guān)于開(kāi)山鑿石、采挖砂、石、土等礦產(chǎn)資源適用法律問(wèn)題的復(fù)函》中關(guān)于“建設(shè)單位因工程施工而動(dòng)用砂、石、土，但不將其投人流通領(lǐng)域以獲取礦產(chǎn)品營(yíng)利為目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建設(shè)的，不辦理采礦許可證，不繳納資源補(bǔ)償費(fèi)”的解釋，水電站建設(shè)單位因工程施工而在批準(zhǔn)用地的范圍內(nèi)采挖砂、石、土，用于水電站大壩混凝土澆筑工程的，無(wú)須辦理礦產(chǎn)開(kāi)采許可證及繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。
2021年10月25日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）。該意見(jiàn)規(guī)定：“按照生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)，對(duì)于合理削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，河道疏浚產(chǎn)生的淤泥、泥沙，以及優(yōu)質(zhì)表土和鄉(xiāng)土植物，允許生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體無(wú)償用于本修復(fù)工程，納入成本管理；如有剩余的，由縣級(jí)以上地方政府依托公共資源交易平臺(tái)體系處置，并保障生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體合理收益?！?/span>
此外，自然資源部也有同樣的意見(jiàn)。譬如，《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）規(guī)定：“對(duì)地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開(kāi)采類礦山的修復(fù)，因削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無(wú)償用于本修復(fù)工程；確有剩余的，可對(duì)外進(jìn)行銷售，由縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的，應(yīng)保障其合理收益。土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案要在科學(xué)評(píng)估論證基礎(chǔ)上，按‘一礦一策’原則同步編制，經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門報(bào)市級(jí)自然資源主管部門審查同意后實(shí)施?！?/span>
《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)）規(guī)定：“屬于縣級(jí)（含）以上地方人民政府組織實(shí)施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開(kāi)采類礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，方可適用有關(guān)合理利用廢棄礦山土石料政策，并按照‘一礦一策’要求，在科學(xué)評(píng)估論證基礎(chǔ)上同步編制土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案，方案確定的實(shí)施期限原則上不超過(guò)3年，方案經(jīng)縣級(jí)人民政府同意，由縣級(jí)自然資源主管部門報(bào)市級(jí)自然資源主管部門審查同意后實(shí)施；凡涉及剩余廢棄土石料對(duì)外銷售的，由縣級(jí)人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行銷售，不得由項(xiàng)目承擔(dān)單位、施工單位或個(gè)人直接銷售，銷售所得收益納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的應(yīng)保障其合理收益?！?/span>
《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守土石料利用政策底線進(jìn)一步完善礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)措施的通知》（自然資辦發(fā)〔2024〕39號(hào)）規(guī)定：“按照礦山生態(tài)修復(fù)方案及其工程設(shè)計(jì)新產(chǎn)生的土石料及原地遺留土石料，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于本修復(fù)工程，確有剩余的可進(jìn)行對(duì)外銷售。凡涉及剩余土石料對(duì)外銷售的，均應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)體系進(jìn)行，不得由項(xiàng)目承擔(dān)單位、施工單位或個(gè)人直接銷售或以贈(zèng)與、互換等方式擅自處置，銷售所得收益均應(yīng)納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，實(shí)行‘收支兩條線’管理，并保障土石料收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)?！?/b>
以上意見(jiàn)能否為刑事執(zhí)法和司法所接受呢？行政犯雖然以行政法為基礎(chǔ)，但刑法畢竟有自己獨(dú)立的價(jià)值，也有獨(dú)立的定罪標(biāo)準(zhǔn)，并不唯行政解釋、規(guī)范性文件規(guī)定馬首是瞻。刑事司法解釋基于刑法獨(dú)立的價(jià)值判斷，既可以借鑒行政解釋、規(guī)范性文件規(guī)定的合理之處，也可以棄之不用。但是，從行刑銜接來(lái)看，一個(gè)在行政法意義上都不違法的行為，如果刑事執(zhí)法或司法將其認(rèn)定為刑事不法，這可能么？所謂“打斷骨頭連著筋”，從理論上講，刑事執(zhí)法和司法是可以灑脫的，不為行政解釋、規(guī)范性文件規(guī)定或行政司法意見(jiàn)所左右，但實(shí)際上往往被綁架或羈絆。在入罪問(wèn)題上，刑事執(zhí)法和司法或可放棄行政解釋、規(guī)范性文件規(guī)定或行政司法意見(jiàn)精神，而從刑法謙抑性原則出發(fā)，對(duì)某些行政不法行為“網(wǎng)開(kāi)一面”，不將其納入刑法評(píng)價(jià)；但是在出罪問(wèn)題上，刑事執(zhí)法和司法幾乎沒(méi)有獨(dú)立的操作空間，絕不會(huì)將行政違法都不夠線的行為評(píng)價(jià)為刑事不法。
2024年11月8日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》。該法第二十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，無(wú)需取得采礦權(quán)：
“（一）個(gè)人為生活自用采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土；
“（二）建設(shè)項(xiàng)目施工單位在批準(zhǔn)的作業(yè)區(qū)域和建設(shè)工期內(nèi)，因施工需要采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土；
“（三）國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的其他情形。
“有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)遵守省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的監(jiān)督管理要求?！?/span>
該法自2025年7月1日起施行。雖然該法尚未實(shí)施，但是，按照“從舊兼從輕”的刑法適用原則，依照新法精神來(lái)認(rèn)定不法，應(yīng)當(dāng)沒(méi)錯(cuò)。
問(wèn)題在于，以上規(guī)定的“不辦理采礦許可證”或是“無(wú)需取得采礦權(quán)”，都有一個(gè)最基本的前提條件：建設(shè)項(xiàng)目施工是合法的，非法建設(shè)活動(dòng)不在此列。
本案中，清泉公司違反土地管理法規(guī)，未經(jīng)行政許可，破壞森林資源和林地建設(shè)農(nóng)村道路，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，自然不能享受以上法律和政策規(guī)定的利用土石料權(quán)利。因而，清泉公司行為屬于違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦，情節(jié)特別嚴(yán)重，構(gòu)成非法采礦罪。依照《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十三條第一款和第三百四十六條規(guī)定，應(yīng)對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。
綜上所述，清泉公司行為同時(shí)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪和非法采礦罪，二者為想像競(jìng)合犯，應(yīng)從一重處理。
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