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2025年1月27日，國務院辦公廳發(fā)布《關于推動成品油流通高質量發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2025〕5號）指出：要優(yōu)化成品油零售網點布局，科學編制成品油零售體系發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，集約利用土地，合理布局加油站網點；有序規(guī)劃城區(qū)、公路沿線加油站建設，鼓勵大型骨干企業(yè)將零售體系向農村及偏遠地區(qū)進一步延伸，滿足城鄉(xiāng)居民用油需求。《意見》還提出要支持農村加油點升級改造，落實農村加油站建設支持政策，鼓勵符合條件的農村加油點改造升級為加油站，保障農村地區(qū)生產生活用油需求，引導農村加油站（點）結合農村消費特點，合理拓展非油品業(yè)務，全面提升服務“三農”能力，助力鄉(xiāng)村振興。

加油站作為最基礎的市政公共基礎設施，是與老百姓生活最息息相關的話題，加油站的建設布局直接關系到城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質。2023年10月15日，自然資源法律論壇有一篇有關加油站用地的問答，現(xiàn)引用作為本文的背景資料。

問：在國省干道、縣道鄉(xiāng)道旁邊建設加油站（加氣站），未在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內，如何辦理用地手續(xù)？

答：一是規(guī)劃問題。符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的，可依據(jù)現(xiàn)行規(guī)劃報批用地；不符合現(xiàn)行規(guī)劃的，可按規(guī)定編制規(guī)劃銜接方案預支規(guī)劃建設用地報批用地。

二是征收和轉用問題。依據(jù)《土地管理法》第四十五條規(guī)定，加油站（加氣站）不符合現(xiàn)行法律規(guī)定的征收情形，不能辦理征收手續(xù)。此前有的地方商務部門規(guī)定加油站（加油站）應辦理國有建設用地手續(xù)，依據(jù)新的法律規(guī)定，已無法實施。加油站（加氣站）涉及占用農用地和未利用地，可通過只轉不征，使用集體建設用地。

三是供地問題。列入國家集體經營性建設用地入市試點地區(qū)，可通過出讓、出租方式供地。試點之外的地區(qū)，可依據(jù)《土地管理法》第六十條規(guī)定，以入股、聯(lián)營方式使用集體建設用地。

一、加油站用地的特殊性

自然資源部《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號）明確，商業(yè)服務業(yè)用地中公用設施營業(yè)網點用地指零售加油、加氣、充換電站、電信、郵政、供水、燃氣、供電、供熱等公用設施營業(yè)網點用地，加油站用地屬于代碼090105的商業(yè)服務業(yè)用地中的公用設施營業(yè)網點用地。

根據(jù)多地實踐，土地爺總結了加油站用地的以下幾點特征：

相對分散，單個規(guī)模小，一般3-10畝占地，綜合站規(guī)模稍大；

隨機性強，需及時決策；

多部門多頭管理，造成審批時間跨度長，政策連續(xù)性差；

地價單價特別高，用地成本有時占了總投資的一半以上；

選址特別苛刻，唯一性強，加油站的選址直接決定了經營效益。

總體來看，都市區(qū)范圍內的加油站項目布局相對比較完善，新增用地需求不大，而鄉(xiāng)村區(qū)域的加油站新增較大，另外，隨著科技進步與社會經濟發(fā)展，傳統(tǒng)加油站升級改造為現(xiàn)代綜合能源站的用地需求也在激增。

土地爺近期在山西右玉縣協(xié)助政府處理年度衛(wèi)片執(zhí)法時，就遇到了加油站用地問題，之前因為希望加油站使用國有土地，就按開天窗方式沿路劃了幾處城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，當時只考慮了主站區(qū)用地，現(xiàn)在造成了多起連接加油站的道路和出入口的違法圖斑，急需補救處置。

二、認清新形勢

隨著國土空間規(guī)劃的全面落地，三區(qū)三線嚴格劃定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外嚴格限制征地范圍。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的加油站等經營性用地仍然可以按程序先納入年度土地征收成片開發(fā)方案，之后正常報批國有建設用地。而邊界外的加油站等經營性用地，因不能納入成片開發(fā)方案而無法報批國有建設用地。

當然，加油站的投資主體也越來越多，不只是央企三桶油，既不能死抱住“央企只能拿國有土地”的老觀念不放，也要考慮加油站項目的自身特點。

對于投資人來說，取得加油站特許經營并非易事，當然希望擁有加油站土地和建構筑物完全產權。對于地方政府，加油站特許經營資格也是政府資源，國有土地使用權出讓也是政府資源，更多是出讓與資質梱綁一同出讓，更符合政府利益，也更符合企業(yè)利益。

三、政策微調打破用地困局

自然資源部出臺的“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”與“成片開發(fā)標準”兩個關鍵性的政策文件值得研讀，一是2023年10月8日印發(fā)實施的《關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號），另一個是2023年10月31日印發(fā)實施的《土地征收成片開發(fā)標準》（自然資規(guī)〔2023〕7號）。相關的核心內容如下：《通知》提出“結合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、邊境地區(qū)建設等合理需要,在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地”；《標準》中規(guī)定“本標準所稱成片開發(fā),是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內,由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設活動”。相比2020年印發(fā)的試行版成片開發(fā)標準，正式的標準將成片開發(fā)范圍由城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設區(qū)擴大到規(guī)劃確定的全部城鎮(zhèn)建設用地。

可以看出，自然資源部以上兩項政策文件，給地方政府在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局加油站等分散布局的經營性用地并報批國有建設用地提供了制度保障。

四、集體經營性建設用地入市給加油站用地帶來一線生機

新的規(guī)劃與用地制度體系的落地，包括加油站等鄉(xiāng)村地區(qū)的用地成了棘手問題，另一方面，近年來被熱炒的集體經營性建設用地入市引起了多方關注。中央倡導集體土地與國有土地同等入市，同價同權，尤其是近兩年來的深化試點推進了集體土地用于解決加油站需求的探索。據(jù)報道，僅廣西南寧市目前已有近20個加油站項目使用了集體土地，獲得商務部門和自然資源部門批準，部分已建成開業(yè)。

從現(xiàn)行《土地管理法》及自然資源部辦公廳2023年11月14日發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興用地政策指南（2023年）》（自然資辦發(fā)〔2023〕48號）和2024年12月2日自然資源部 國家發(fā)展和改革委員會 國家林業(yè)和草原局發(fā)布的《自然資源要素支撐產業(yè)高質量發(fā)展指導目錄（2024年本）》（自然資發(fā)〔2024〕273號）中有關使用農村集體建設用地的情形來看，只提及“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施與公益事業(yè)”可使用集體建設用地，當然也并未查到有關加油站被列入集體建設用地負面清單。

但集體建設用地用于加油站還存在很多不確定性，比如全國兩輪試點已經結束，后續(xù)是全面推進還是進一步畫圈試點，根據(jù)上一輪試點要求新增轉用不能入市，只能盤活存量為主，以及入市方式也受到很多限制等，與國有土地實現(xiàn)真正的同價同權還有很長的路要走。

五、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外零星城鎮(zhèn)建設用地讓加油站使用國有土地重獲光明

繼自然資源部發(fā)布《關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2023〕193號）提及“零星城鎮(zhèn)建設用地”后，浙江、山西、遼寧、河北、廣東、廣西等多個省份也先后出臺相應政策提及零星城鎮(zhèn)建設用地，有的還根據(jù)本地實際明確了項目正面清單、負面清單和用地比例等。

2024年5月21日山西省自然資源廳發(fā)布的《關于加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作的通知》（晉自然資發(fā)〔2024〕22號）要求，“允許并規(guī)范下列建設用地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局：鄉(xiāng)村建設用地以及一二三產融合用地、加油加氣加氫站等”。

2025年1月14日發(fā)布、自2025年3月1日起施行的《重慶市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理實施細則（試行）》（渝規(guī)資規(guī)范〔2025〕1號）第十六條允許下列用地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局：（二）結合城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)等合理需要，可在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設用地，主要包括：3.加油站、加氣站、充換電站等公用設施營業(yè)網點用地。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外布局的零星城鎮(zhèn)建設用地是先批項目，再納入國土空間規(guī)劃一張圖的數(shù)據(jù)庫，按照批次組卷報批，也就是說是征轉手續(xù)同步，屬于國有經營性建設用地，按以往常規(guī)的國有用地一樣走公開出讓手續(xù)，避免了集體土地入市制度“不完善、不徹底”的尷尬。

六、其他用地路徑探索

近年來，多地出臺的點狀供地政策為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)用地問題提供了有效的解決路徑，也有嘗試通過點狀供地用于加油站用地的探索。2023年4月26日，廣東省自然資源廳發(fā)布的《關于實施點狀供地助力鄉(xiāng)村產業(yè)振興的通知》（粵自然資規(guī)字〔2023〕2號），把適用范圍界定為：現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農產品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、鄉(xiāng)土特色產業(yè)、鄉(xiāng)村信息產業(yè)及鄉(xiāng)村新型服務業(yè)等鄉(xiāng)村產業(yè)項目及其配套的基礎設施和公共服務設施建設，可以解讀為包含了分布在鄉(xiāng)村的加油站用地。

另外，租賃方式也有在加油站項目中的應用，比如老站友加油站管理服務中心公眾號報道過一些以租賃方式獲取建設用地（集體或國有）建設加油站的案例。

來源：中國政府網、自然資源法律論壇、土地人等